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重大决策社会稳定风险评估如何更科学—基于社会调查方法运用的实证分析
[四川师范大学公共安全与应急研究院]  [手机版本]  [扫描分享]  发布时间:2021年4月21日
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  来源:中国知网

编者按 2021年4月,南京大学政府管理学院/社会风险与公共危机管理研究中心钟宗炬等在《中南民族大学学报(人文社会科学版)》上发表了题为《重大决策社会稳定风险评估如何更科学——基于社会调查方法运用的实证分析》的文章,小编在此转载分享,以飨读者,以下是文章内容。


重大决策社会稳定风险评估如何更科学——基于社会调查方法运用的实证分析


钟宗炬,张海波,孔祥涛

( 南京大学 政府管理学院/社会风险与公共危机管理研究中心,江苏 南京 210023)

摘 要: 在全球风险社会的背景下,统筹安全与发展成为中国将制度优势转为治理效能的重要战略,而重大决策社会稳定风险评估则成为统筹社会安全与发展的制度保障。科学性是其可持续发展的基础,社会调查方法的有效运用则是保障其科学性的关键。结合江苏省 221 份报告,对其中社会调查方法的运用进行初步的评估与分析,结果显示: 一方面,社会调查方法的运用呈现动态改进的趋势; 另一方面,评估在数据收集与分析上仍有不足,且因项目类型、层级和评估实施主体的差异而产生波动。为进一步提升评估的科学化水平,应制定相关的社会调查方法操作指南,提升从业人员社会调查研究素养,调整项目投标方法,加强对项目与从业人员监管,优化项目评审专家学科背景。


关键词: 社会风险; 社会稳定风险评估; 社会调查方法; 应急管理; 社会安全


一、问题的提出

我国防范化解重大社会风险、维护社会稳定的实践具有积极的启示意义。在全球风险社会的背景下,我国稳定、安全的社会环境,已经成为彰显我国国家和社会治理能力的一张名片。2019 年,习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班上要求,提高防控能力,着力防范化解重大风险,保持经济持续健康发展和社会大局稳定。党的十九届五中全会更是将“防范化解重大风险体制机制不断健全”作为“十四五”期间经济社会发展的主要目标之一。防范化解重大社会风险,重在防范化解人民内部矛盾,满足人民群众的美好生活需要,提升人民群众获得感、幸福感与安全感。重大决策社会稳定风险评估( 以下简称“稳评”) 是防范化解重大社会风险的制度安排,旨在推动社会风险治理的“关口”前移,推进重大决策科学化、民主化、法治化,预判并降低重大工程项目、政策制定、决策出台引发社会稳定风险的可能性及其危害程度,从源头上防范化解社会矛盾。

“稳评”作为一项制度,至今已经十多年,取得良好的实践效果。2006 年,四川省遂宁市出台《重大工程建设项目稳定风险预测评估制度》,率先开启“稳评”的实践探索。随后,江苏、北京、浙江、上海、云南等地跟进,推动“稳评”在实践中不断优化。在总结各地实践创新基础上,2012 年,经党中央研究批准,中办、国办印发指导意见( 以下简称指导意见) ,在全国范围内推动建立健全重大决策社会稳定风险评估机制。同年,党的十八大报告明确提出,建立健全重大决策社会稳定风险评估机制。2019 年,党的十九届四中全会进一步强调,加强重大决策风险评估是健全提高党的执政能力和领导水平的一项重要制度。2019 年,国务院颁布《重大行政决策程序暂行条例》( 国令第 713 号) ,正式将“稳评”纳入国家法规范畴。目前,已有 20 多个中央部委、32个省( 自治区、直辖市) 制定了“稳评”的政策要求、管理规定和实施办法,大多数省( 自治区、直辖市) 也都设立了第三方社会评估机构。据初步统计,截至 2020 年 9 月,全国有8000 多家第三方社会评估机构参与“稳评”业务。从实际效果来看,在 2013 年至 2017 年的 5 年间,各地对约 37.63 万起重大决策事项进行了“稳评”; 其中,因评估结果为高风险而停止决策的有 2807 起,占比为 0.75%; 因评估结果为中风险而暂缓决策、待施消除风险后予以决策实施的 9674 起,占比为 2.57%; 因评估结果为低风险而予以决策实施的重大事项共36.38 万起,占比为 96.68%。“稳评”的有效实施不仅起到了防范化解重大社会风险的作用,也为促进经济发展提供了制度保障。2016年以来,我国“十三五”规划重大战略任务和165 项重大工程项目,在各方面风险挑战增大的环境中全面落地见效。

目前,全球风险上升,我国防范化解社会风险面临长期考验,需要“稳评”发挥更重要的作用。然而,“稳评”的制度化水平还不高,亟需进一步提升。作为一项政策性评估工具,方法的科学性对于进一步提升其制度化水平至关重要。由于“稳评”主要面向社会风险,使用的主要是社会调查方法,“稳评”的科学性主要体现为研究方法的科学性。

基于此,笔者以江苏省 221 份“稳评”报告为对象,对社会调查方法在“稳评”中的运用进行初步评估,分析已经取得的进展,识别其中存在的薄弱环节,为提升“稳评”的科学化水平提供有针对性的建议。

二、研究设计

( 一) 方法基础

在我国,社会调查( social investigation) 是一个内涵较为宽泛的概念,泛指“一种了解客观事物的感性认识活动,是直接收集社会资料或数据的过程”。从操作层面看,这一概念实际上包含了两种方式: 一种是以概率样本、结构化测量工具、统计分析为主要技术特征的采集量化信息的方式,亦称“调查研究法”“问卷调 查 法”,对 应 的 英 文 单 词 为“socialsurvey”,即通过问卷工具从一个取自某种社会群体的样本来收集资料,并通过对资料的统计分析来认识社会现象及其规律; 另一种则是以质性研究中的访谈、群体座谈、个案研究等为手段收集研究资料的方式。

社会调查方法可操作性强、适用面广,已在多个学科中得以广泛应用。学术界也对社会调查方法运用的规范性不断进行反思和改进。风笑天对社会调查研究方法在学术研究中的运用进行了持续的评估。他指出: 社会调查中存在两种不同模式———“抽样—问卷—统计表格”与“个案及典型—二手资料—列举数据事例”,并从理论与调查、归纳与演绎、定性与定量三对关系出发,逐一检视了社会调查研究方法在使用中存在的不足。2016 年,风笑天再次对《社会学研究》载文中有关社会调查研究的概念使用与操作环节进行梳理,对“心理二重区域”、访员“臆答”等常见问题及其处理进行探讨。宋林飞对《中国社会科学》( 1980~1998 年) 和《社会学研究》( 1986~1998 年) 刊载的社会调查研究报告进行梳理后发现: 抽样方法使用较多( 54.8%) ,个案、典型等方法比重相对较小( 45.2 %) ; 问卷调查的较多( 42.6 %) ,实地调查等较少; 描述统计使用较多( 61.6 %) ,而推论统计与模型建构方法的比重较小( 分别为 9.5 %、7.6 %) 。在此基础上,他构建了包括资料搜集方式、分析单位、变量、抽样方式、样本容量及样本评估六要素的社会调查报告分析框架。李炜将改革开放以来我国社会调查研究方法的发展历程划 分 为 复 兴 ( 1979 - 1989) 、成 长 ( 1989 -1999) 、繁荣( 2000-) 三个阶段,并从测量、抽样、资料收集三个方面,就各阶段调查研究方法的使用进行总体评价。赵延东等对国内公开发表的 279 篇的科技政策论文进行系统回顾发现: 社会调查方法在科技政策研究中得到日益广泛的应用,研究目的、统计方法、抽样方法、测量方法和资料收集方法不断提升,但存在对抽样代表性重视不足、调查方法呈现的规范性不够,以及对基本方法和概念理解不够准确等问题。

虽然“稳评”对运用社会调查方法的要求未必如学术研究那样严格,但其运用的规范也需要进行评估。正如美国评估学学者库克( T.D. Cook) 和克鲁德( C.L. Gruder) 所言: 任何一个评估结论若要经得起推敲,就必须进行元评估,即 评 估 的 评 估 ( the evaluation ofevaluation)。近年来,少部分学者已经开始关注对“稳评”本身的评估,例如,张乐、童星尝试从过程和效果两个维度构建指标体系,以对“稳评”进行再评估; 朱正威、胡向南等采用内容分析法,以“稳评”涉及的指导性文件为基础,对全国范围内的 271 份社会稳定风险评估报告进行统计分析,对“稳评”实践存在的问题进行量化的评价。此外,还有一些研究虽然从面上指出了社会调查方法在“稳评”中的使用存在不规范,但结论缺乏研究数据的支撑。综合来看,对社会调查方法在“稳评”中的应用进行评估仍是一个新问题,亟待加强研究。

( 二) 数据来源

江苏省是我国“稳评”工作的排头兵,较早在“稳评”中引入第三方社会评估机构,积极推行“稳评”社会化、市场化、专业化发展,先后涌现出“淮安模式”“南京模式”“徐州模式”等各具特色的实践形态。随着全省“稳评”需求的不断增加和第三方社会评估机构队伍的逐步壮大,江苏省于 2016 年率先在全国成立省级“稳评”行业协会———江苏省社会稳定风险评估促进会,以推动和规范第三方社会评估机构的发展。截至 2020 年 12 月 31日,其注册会员单位达 416 家,涵盖江苏省 13个地级市。南京、苏州等地正在按照《重大行政决策程序暂行条例》的要求,积极探索重大政策、其他重大事项类“稳评”的应评尽评。就整体规模、发展程度而言,江苏省已然成为推动“稳评”实践良性发展的典型范例。

2018 年,江苏省社会稳定风险评估促进会首次在全省开展优秀项目评选,共收集2011 至 2018 年间的“稳评”报告 221 份。这些报告多属于各评估机构及各地区的“代表之作”,反映了江苏各地区“稳评”报告的最高水平。“稳评”报告是评估过程与结果的集中呈现,能够在较大程度上反映“稳评”的实施情况。笔者代表南京大学社会风险与公共危机管理研究中心参与此次优秀报告评选,查阅了所有报告全文及附件资料,并获准使用这些报告进行学术研究。

( 三) 数据编码

按照指导意见要求,“稳评”的程序主要包含: 充分听取意见、全面分析论证、确定风险等级和提出评估报告等。据此,笔者采用内容文本分析法对 221 份“稳评”报告进行编码,包括 6 个一级指标和 21 个二级指标。南京大学社会风险与公共危机管理研究中心的两名研究人员对每个二级指标进行赋值( 见表 1) ,编码信度为 87.4%,具有较高的一致性。

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三、数据分析

( 一) 基本统计分析

1.项目类别分析。按照指导意见要求,开展重大决策社会稳定风险评估,必须立足基本国情,一切从实际出发,确保取得实效。这份文件提出了“应评尽评”的目标,要求凡是直接关系人民群众切身利益且涉及面广、容易引发社会稳定问题的重大决策事项,包括涉及征地拆迁、农民负担、国有企业改制、环境影响、社会保障、公益事业等方面的重大工程项目建设、重大政策制定以及其他对社会稳定有较大影响的重大决策事项,都需要开展“稳评”。在江苏省的实践中,基于上述 221 份报告的统计分析显示( 见表 2) : “稳评”以工程类占比最高( 63.9%) ,其他事项类次之( 28.3%) ,政策类最少( 7.8%) ; 具体来看,则又可以将其细分为道路建设、水利建设、土地( 房屋) 征收、住房建设、环境整改、发展规划、人口管理、能源开发等多个领域。

导致这一结果差异的主要原因在于制度保障力度的差异。2012 年国家发展改革委员会印发的《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》( 发改投资[2012) 2492号) 规定: 凡是需经国家发展改革委审批、核准或者核报国务院审批、核准的在中华人民共和国境内建设实施的固定资产投资项目必须进行“稳评”。换言之,“稳评”是重大投资项目审批的前置条件和必备环节。正是由于这一文件的出台,“稳评”得以在重大投资、建设工程领域快速展开。特别是对于一些容易引发社会矛盾和社会冲突的环境敏感型建设项目,“稳评”发挥了重要推进作用。这些评估为地方党委和政府预防化解了诸多潜在的风险因素,确保了重大建设项目的顺利推进。例如,无锡市锡东垃圾焚烧发电项目曾因引发群体性事件而搁置 5 年,通过扎实的“稳评”工作后,实现了项目原址复工投产,群众和社会广泛认可。

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相比之下,“稳评”在重大政策、其他重大事项等领域推进的力度较小。2019 年出台的《重大行政决策程序暂行条例》为“稳评”的发展注入了新的动力,政府部门对社会稳定风险评估和防范意识不断提高。例如,南京市针对网络预约出租车管理办法、物业服务收费管理办法改革等决策事项开展的“稳评”,苏州市针对外来流动人口积分管理办法修订、征地补偿与被征地农民社会保障实施细则出台等实施的“稳评”,都是推动“应评尽评”的具体举措。

从项目层级来看,区县和地市级别占比较高,分别为 42.0%和 37.4%; 省部级次之,占比为 12.8%; 乡镇级最少,占比为 7.8%。进一步看,各类别在不同层级之间分布又有差异。在政策类项目“稳评”中,地市占比最高,为64.7%; 在工程类项目“稳评”中,地市和区县占比较高,分别为 39.9%、34.8%; 在其他事项类项目 “稳评”中,区县占比最高,为 60.9%。这与我国的各层级政府职能划分大致吻合,即重大政策制定基本在地市及其以上级别的政府,而区县、乡镇基层政府则主要负责政策执行。因此,诸如网络预约出租车管理办法调整、人口积分管理等政策通常由市级层面负责,而一些具体的其他事项类主要分布于区县,如房屋拆迁、土地征收、农贸市场环境整治等。

2.责任主体分析。按照指导意见要求,重大决策社会稳定风险评估工作由评估主体组织实施; 地方党委和政府做出决策的,由党委和政府指定的部门作为评估主体; 党委和政府有关部门做出决策的,由该部门或者牵头部门同其他有关部门指定的机构作为评估主体; 需要多级党政机关做出决策的,由初次决策的机关指定评估主体,不重复评估。“稳评”中涉及多类评估主体,为便于区分,参照已有研究,笔者将项目所属责任单位具体为“稳评”责任主体,将具体开展“稳评”工作的主体称之为“稳评”实施主体。值得注意的是,按照“谁主管、谁负责、谁决策、谁负责”的原则,在具体实施过程中,国有企业、事业单位等也可能成为“稳评”责任主体。换言之,“稳评”责任主体不仅仅局限于党委和政府部门。那么,到底是哪些部门或者单位在负责“稳评”? 就221 份报告看,主要涉及四类主体: 地方政府及其职能部门,占比 91.0%,分布于交通、住建、水利、物价、规划、城管、教育等多个部门;国有企业( 如铁路集团、中石油、国家电网等公司) ,占比为 3.0%; 事业单位( 如学校、医院、气象局等) ,占比为 3.4%; 党团组织( 如党委工作部门、宗教团体等) ,占比为 2.6%。

3.实施主体分析。按照指导意见要求,根据工作需要,可以组成由政法、综治、维稳、法制、信访等有关部门,有关社会组织、专业机构、专家学者,以及决策所涉及群众代表等构成的评估小组进行评估。本文的统计分析显示: 江苏省评估实施主体主要由市场民营评估机构( 75.7%) 、党政部门( 3.5%) 、国有企业( 10.9%) 、高校( 6.5%) 、其他事业单位( 4.5%)组成。进一步看,可将其划分为两类: 第三方社会评估机构进行评估和评估主体自评,两者占比分别是 95.3%、4.7%。可以看到,自 2013年南京、苏州等地区率先推行“稳评”的社会化、市场化以来,随着第三方社会评估机构逐步发育,江苏省基本完成从“既当运动员又当裁判员”的自我评估到独立的第三方评估的转变。正是这些社会化、市场化的举措,推动了江苏省“稳评”的跨越式发展。这批评估机构的专业性如何? 统计分析显示: 大部分评估机构为工程类机构,占比为51.7%; 其次为资讯类,占比为 34.8%; 研究类、律所类和党政部门比例相对较小,占比分别为6.1%、3.9%、3.5%。进一步的田野调查发现:早期从事“稳评”业务的机构主要由房地产评估公司、工程建设类公司等组成,其业务从土地评估、安全评估、环境评估、可行性评估等领域逐步扩展至“稳评”,属于“半路出家”。近年来,随着“稳评”的发展,在苏州等地已经出现专业的第三方“稳评”机构。就评估人员背景披露情况来看,仅有 51.6%的评估报告披露了评估人员的背景信息。在这些披露人员背景信息的报告当中,评估人员均为理工科背景的占比为 70.0%,均为人文社科背景的占比为8.3%,两种背景评估人员均有的占比为 21.7%。可以看到,社会科学类,尤其是具有社会学、法学、政治学、公共管理等学科背景的从业人员比例相对不足。

4.评估周期分析。评估周期是反映“稳评”工作量的一个重要指标。通常而言,周期越长表明投入的工作量越大。统计分析显示: 大部分评估周期在 2 个月以内,占比为 70.3%; 周期在 3 至 5 个月的占比为 19.6%; 周期在 6 至 12 个月的占比为 8.7%; 周期在一年以上仅占 1.4%。进一步分析发现: 就层级而言,周期在半年以下的项目主要集中在地市以下,周期在半年以上的项目主要为地市、省部级;就类别而言,政策类、其他事项类评估周期均在一年以内; 部分重大工程项目评估周期在一年以上,例如一些跨地区河流整治、能源管道、干线高速公路、高速铁路等建设项目,由于涉及区域广、利益群体众多、风险因素复杂,需要开展大量的调查、走访、座谈工作来收集利益相关群体诉求。

( 二) 风险调查描述分析

1.公示情况分析。充分的信息公示是保障利益相关群体知情权的重要途径,也是开展风险沟通的重要前提。首先,就“稳评”公示方式而言,主要有口头告知、张贴纸质公告、发布网络通告等几种类型。数据统计显示: 使用最为广泛的公示方式为纸质公示,占比为 56.2%; 口头告知与网络告知基本相同,占比分别为 22.4%、21.4%。为扩大知晓度,部分项目采取了两种及以上的公示方式。其次,就公示数量看,口头告知最为模糊,部分告知难以区分是否告知利益相关群体; 纸质公告最多,通常张贴 10 份以上的公告,网络告知基本在 3 次以下。再次,就公示时间看,大部分集中在 10天以内,少量项目公示超过 1 个月。此外,这些公示能否被利益相关群体看到还取决于公示的地点。查阅“稳评”报告发现: 部分纸质公告张贴的位置并不明显,而网络公示则以政府职能部门、国企、事业单位、第三方社会评估机构主页官网为主。有研究显示: 公众浏览诸如环境、交通运输、水利等政府职能部门或事业单位主页网站的频率相对较低。如 A 市甲科长在该区“稳评”培训中谈到:“部分评估项目使用的公示载体不妥,采用线下公示的,有些贴在电线杆上,没有多少知晓率; 采用线上公示的,有些在评估机构网站、部门网 站 公 示,都 达 不 到 公 示 的 效果。”

随着“稳评”的推进,一些项目实施过程中开始采用当地主流媒体、社交媒体等进行公示。例如,2018 年南京市公共交通联动调价项目评估中,曾多次通过传统媒体( 如江苏卫视、荔枝新闻、南京日报、交通广播) ,以及政务新媒体( 如“南京发布”官方微博、微信公众号) 、当地贴吧( 如“西祠胡同”“百度贴吧”)等渠道广泛公示。

2.数据收集分析。社会调查是评估机构进行数据收集,并与利益相关群体开展风险沟通的重要渠道。按照指导意见要求,根据实际情况,可以采取公示、问卷调查、实地走访和召开座谈会、听证会等多种方式,就决策事项听取各方面意见。对受决策影响较大的群众、有特殊困难的家庭要重点走访,当面听取意见。统计显示: 目前“稳评”中主要有四类数据收集方式,依次是问卷调查、访谈/座谈、舆情分析和同案例比较分析。其中,问卷调查与座谈/访谈使用的频率较高,占比分别为 87.8%、76.0%,网络舆情分析次之,占比为 18.8%,同案例分析最少,占比为 7.7%。进一步分析发现: 只采取一种方法进行数据收集的为 22.7%,使用两种数据收集方法为 54.8%,使用三种及以上方法的占比为 17.8%,未说明具体方法的为 4.5%。

此外,数据收集方式还有两个方面需要改进: 第一,数据收集方法有待多样化。尤其是问卷调查,多采用简单、少量的题项测量复杂的问题。然而,正如心理学家所指出的那样,人的心理与行为是异常复杂的,被调查者往往倾向于否认社会不希望的行为或承认社会所希望的行为,或刻意隐藏其真实状态或态度,转而选择社会所期望的行为或态度,使调查结果出现系统性偏差。“稳评”可能涉及被调查者较为敏感的议题,如果仅仅采用问卷调查,很难获得被调查对象的真实意见。第二,数据收集的工作力度有待增强。重大项目社会稳定风险评估多依赖人工问卷发放、有限次数的听证会、政府门户网站意见反馈平台等传统方式采集数据,而这些制度内的沟通渠道存在覆盖面有限、可得性较差、时效性不足等局限。部分项目在实施“稳评”过程中,为减少工作量,仅对政府有关部门开展座谈而不对其他利益相关群体开展调查。在这方面,“稳评”可借鉴学术研究的方法,采取多信源混合方式,以充分利用多种资料,提高调查的效度和深度。

3.样本情况分析。样本情况是数据规模、代表性的综合体现。在“稳评”的实施过程中,需要对利益相关群体的利益诉求进行整体描述。如果对涉及到的利益群体逐个进行调查自然最为全面,但当利益群体规模达到一定程度时,全面调查显然就不具备现实性。因此,通过部分样本来推测整体的抽样便成为“稳评”中一种广泛运用的方法。抽样方法比较经济方便,但也可能存在抽样偏差,而偏差的大小主要取决于样本规模和总体分布的方差。解决这一缺陷的主要方法是采用更为有效的抽样方法或增加样本量。统计分析发现: “稳评”的问卷调查主要采用的是非概率抽样,样本量在 1-100 的调查占比为 45.7%,样本量在 101-500 的调查占比为 42.5%,样本量在 501-1000 的调查占比为 3.2%,样本量在1001- 3000 的调查占比为 5. 9%,样本量在3000 以上的调查占比为 2.7%。从层级和类别来看,样本量小于 500 的项目级别主要为区县及其以下,样本量在 3000 以下的主要为工程类项目,样本量在 3000 以上的项目主要为政策和其他事项类。进一步分析样本的覆盖率( 样本与总体的比值) 显示: 80.4%的项目样本覆盖率低于 50%。

导致样本缺陷的原因是多方面的。一方面可能与相关制度的缺失有关。田野调查中发现: “稳评”相关规定的缺失,导致调查样本量缺乏统一标准; 其中部分重大投资工程项目借鉴环评等相关规定,而政策、其他事项类则多以当地政法委要求为主,各地区存在差异。另一方面,导致样本量偏小可能与第三方的专业性、工作投入不足有关。正如 B 评估机构负责人乙谈到:“以前我们都不懂统计这块,如果当地政法委有要求,我们就按他们的要求来。如果没有要求,我们就凭经验来确定问卷数量。说实话,这种方式我们心里也没底。去年,我们公司来了一个学统计的实习生,她在查看报告的时候给我们说: 问卷数量是有公式、有要求的。为此,我还专门给买了几本统计学、社会调查方面的书放在办公室,要求大家平时都看一下。"与此同时,还可能与项目的总经费有关。如果项目总经费过低,很难要求第三方社会评估机构投入足够的人力和物力开展大样本的调查。C 评估机构负责人丙谈到:“‘稳评’也讲究一分钱一分货。有的项目就给两万元左右,我肯定没法做呀。光是评审费就一万多,你还要去调查、举行座谈会啥的。每个人都很忙,调查不能空着手去呀,总要给调查对象一些礼品之类吧。加上你往返的差旅费,这些算下来,我还得倒贴。当然,这种项目也有公司去接,但是你还指望他认认真真去给你搞风险调查吗,不现实呀。”

( 三) 利益相关者与利益诉求识别

准确识别“稳评”项目中的利益相关主体及其诉求,是识别风险因素及其程度的重要前提。研究梳理发现: 江苏省 221 份“稳评”报告对利益相关群体的识别整体较好,能够准确识别利益相关者的占到 76.3%。在此基础上,研究进一步梳理发现: 这些“稳评”项目中,识别出各利益相关群体对应具体利益诉求的达到 53.4%。例如,张家港市《强制解除人防车位使用权转让协议事项“稳评”》通过多渠道广泛公示,先后通过 7 次走访调查,共收集 33个咨询电话、90 多份咨询邮件和 116 份调查问卷,结合网络舆情分析,并咨询西南政法大学有关法律专家学者,识别出人防办、具体业主、销售方等几类核心利益主体,掌握各利益相关主体的具体诉求,并在报告中予以详细呈现,犹如绘制一张风险地图,使人一目了然。但同时也应当看到,仍有 23.7%的“稳评”报告对利益主体识别过于宽泛,对相应的利益诉求分析如蜻蜓点水,导致评估结论精准性不够、实用性不足等。就分析方法看,“稳评”的风险分析主要包括两大类型: 以问卷调查、专家打分为主要形式的定量分析; 以走访、座谈、网络舆情分析、同案例比较为主要形式的定性分析。就使用频率看,定性分析略多于定量方法,二者占比分别为 58.0%和 42.0%。在项目类型上,这两种风险分析方法的使用基本一致,各类型的“稳评”项目并没有特定的风险分析方法。在实施主体上,不同类型的“稳评”项目对风险分析的使用存在差异,其中党政部门只采用定性分析方法,咨询公司和律师事务所类评估机构以定性分析方法为主,占比分别为 77.8%、65.3%; 高校等科研类评估机构则以定量分析为主,占比为 71.4%; 工程类评估机构对两种方法使用基本持平,分别为 52.6%、47.4%。

从识别出的风险数量看( 见表 3) ,主要集中在 5-10 个之间。其中,风险数量在 11 个以上的,多属于工程类项目。从判定的风险等级看,低风险的占 90.9%,中风险的占 6.4%,高风险的占 2.7%。其中,高风险项目主要为政策类和其他事项类,例如强制拆迁、学区调整等,涉及公众切身利益,容易引起争议。工程类项目“稳评”的结论均为中低风险,通常主要涉及征地拆迁、补偿安置等经济利益,相对容易解决。即便是一些环境敏感型工程项目( 如垃圾焚烧发电项目) ,随着工业技术和企业管理的不断改进,整体运作趋于规范,通过政府、企业与公众协商,最终也能达成一致。

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( 四) 社会调查方法对“稳评”结论的影响分析

本文进一步采用方差分析、回归分析等方法,检验上述调查研究方法对评估结论的影响,分析结果如表 4 所示。模型 1-5 分别检验了项目类别、项目层级、责任主体和实施主体对四类风险调查方法及用时的影响,结果显示: ( 1) 工程类项目对问卷调查方法影响正向显著( B = 1.635,P = 0.025) ,表明相对于政策和其他事项类项目,工程类项目使用问卷调查更为普遍; ( 2) 责任主体为国企的项目对问卷调查的影响负向显著( B=-1.238,P = 0.011) ,表明相对于责任主体为政府的项目,责任主体为国企的项目采用问卷调查的概率较低; ( 3) 项目层级对座谈、访谈方法影响显著( B =.624,P = 0.006) ,表明项目层级越高,越倾向于采用座谈会的方式收集利益相关群体意见和诉求,其余影响均不显著; ( 4) 模型 5 显示,项目层级( B =.205,P =.001) 、研究类评估机构( B = .599,P = .003) 对用时影响正向显著,即项目层级越高,覆盖面越大,“稳评”所需要的时间越长; 而相对于其他几类评估机构,以高校为代表的研究类机构( B=.599,P=.003) 所开展的“稳评”历时相对较长,基本在半年以上。以笔者对几个高校评估机构的田野调查和对“稳评”报告的具体查阅来看,这与研究机构自身的严谨性和规范性有关,其评估工作做得更科学、更扎实。

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模型 6 和模型 7 分别检验了风险调查方法等对样本量及样本覆盖率的影响,结果显示: ( 1) 项目层级( B =.305,P =.000) 、工程类项目( B=-.504,P =.024) 、用时( B =.203,P =.017) 、公示( B = .284,P = .002) 、问卷调查( B = .750,P = .000) 、访谈( B = .303,P = .028) 、案例分析( B=.536,P =.023) 对样本数量作用正向显著,层级越高、用时越充分、公示越广泛、使用问卷调查、同案例对比分析的项目,其数据样本越大。而相比于政策类而言,工程类与其他事项类的样本量较低; ( 2) 其他事项类对样本覆盖率( B=.660,P=.009) 正向显著,即相比于政策和工程类,其他事项类“稳评”项目所调查的利益相关者更加全面。正如上述分析,此类项目往往是具体事件( 如强制拆迁、国有土地征收等) ,对应的利益相关群体相对明确,且触及其切身利益。因此,对这类项目开展“稳评”应尽可能增加样本数量甚至开展全样本调查。例如,徐州市沛县《歌风小区地块房屋征收暨建设项目》共涉及 1600 户被征收居民,评估机构分三步收集所有利益相关者诉求: 一是通过逐户问卷调查收集 1250 份样本( 其中,现场收回 1134 份,二次收回 116 份) ;二是通过居委会获取未调查居民中 229 户的电话号码,对其进行电话访谈; 三是通过走访街道、居委会了解剩下 121 户无法取得联系居民的日常情况、可能的利益诉求与维权行为。

模型 8、9 分别检验了风险调查方法等对利益相关者和利益诉求识别的影响,结果显示: ( 1) 项目层级( B = -.694,P =.027) 、样本数量( B =.872,P =.039) 和样本覆盖率( B = 1.837,P = . 000) 对利益相关者识别影响显著;( 2) 项目层级( B= -1.037,P = 001) 、访谈( Β =1.977,P = . 000) 、样本数量 ( B = 1. 397,P = .000) 、样本覆盖率( B = 1.234,P = .000) 对利益诉求识别作用显著。说明项目层级越高,对应的利益群体越广泛,利益诉求越复杂,识别越模糊。在这种情况下,样本量和样本覆盖率越大,则越可能准确地识别利益相关者,通过深入走访、座谈等形式则能够更好地识别其对应的利益诉求。

模型 10、11 分别检验了风险分析方法等对风险数量和风险等级识别的影响,结果显示: ( 1) 工程类项目( B =.523,P =.022) 、用时( B=.210,P =.018) 和分析方法( B =.207,P =.013) 对风险数量作用显著。表明用时越多、方法使用越丰富,则识别的风险因素越详细;( 2) 工程类项目对风险等级负向显著( B = -.231,P = .036) 。上述两点表明: 相对于政策类和其他事项类项目,工程类所涉及的风险数量通常更多; 但正如前文分析,这类“稳评”基本为中低风险,且整体可控。

四、结论与建议

( 一) 研究结论

本文通过江苏省 221 份“稳评”报告的实证分析,初步评估了社会调查研究方法在“稳评”中的使用情况,形成如下四点结论。

第一,从项目特征看,“稳评”项目主要以工程类为主,集中于地市、区县层面。随着国务院《重大行政决策程序暂行条例》的出台,政府部门对风险评估和防范的意识不断提高,政策类、其他事项类“稳评”开始增加,部分地区正在向“应评尽评”的方向迈进。此外,江苏省第三方评估项目占比高达 90.0%以上,逐步实现了“稳评”的社会化。

第二,从使用方法看,社会调查研究方法因项目特征( 如项目层级、项目类别) 和实施主体类别而异。“稳评”主要采取纸质公示告知利益相关群体,公示周期基本在 10 天以内,公示周期和公示渠道有待规范。“稳评”以问卷调查、座谈为主的方式来识别利益相关群体及其利益诉求; 调查样本覆盖率集中在 50%以内; 能够准确、清晰识别利益相关群体及其诉求比例分别为 76.3%和 53.4%,调查方法和数据收集均有待科学化。

第三,就“稳评”结论看,风险等级以低风险为主( 90.9%) ,中、高风险项目占比较小( 分别 6.4%和 2.7%) ,且因项目类型存在差异。

第四,社会调查方法的使用情况对“稳评”的结论产生影响,调查开展得越充分、规范,则越能识别利益相关者及其利益诉求,“稳评”的结果也越细致、科学。

( 二) 政策建议

总体来看,社会调查研究方法的使用在“稳评”中呈现动态改进趋势,但也存在明显的不足,可从以下四个方面进行改进。

第一,制定“稳评”社会调查研究操作指南。“稳评”作为一项操作性较强的实务工作,其本身已形成一套操作流程,但尚未形成规范的体系。事实上,自“稳评”实施以来,一直存在两大局限,即宏观层面缺乏法律支撑,微观层面缺乏操作指南,而更多依靠政策文件、部门规定来指引,其结果往往导致“稳评”在实施过程中权威性不够、操作性不强。虽然学术界和实务界不断呼吁实施“稳评”立法,但立法需要一个过程,并非一蹴而就。在此情况下,建议由政法委牵头、“稳评”专业学会或行业协会、科研机构、第三方社会评估机构等参与,共同制定全国或省级评估操作指南,就“稳评”实施过程中的公示、风险调查方法、样本数量与代表性、分析方法及其标准做出相应规定,以此来引导和规范“稳评”项目的实施。

第二,提升从业人员社会调查研究素养。由于大部分“稳评”机构是由工程类、资讯类企业构成,属于“半路出家”,对应的“稳评”从业人员多来自于工程学、经济学等学科领域,缺乏社会风险与社会调查研究方法的知识积累、操作训练,多沿用安全评估、环境评估、房屋土地征收评估的思维与方法。但由于“稳评”与这几类评估在目标等方面相差较远,“稳评”从业人员在实施过程中难以把握“火候”。为此,建议完善: 一是在相关培训中增加社会风险基础理论和社会调查研究方法的内容,使“稳评”从业人员在风险沟通等理论知识的指导下,科学地开展调查研究; 二是吸纳和引进具有社会学、政治学、公共管理学等学科背景的人才,多渠道地提升“稳评”从业人员社会调查研究方法素养。

第三,调整“稳评”项目招标方式,加强对“稳评”项目及从业人员的监管。由于目前“稳评”的整体规模和发展程度有限,各地尚处于培育阶段,对评估机构和人员多以鼓励和引导为主。在当前的项目招标方式下,难免出现个别评估机构通过低价竞争获得项目,进而减少调查与分析投入来压缩项目成本的现象,其后果不仅降低了评估结论的准确性,同时还将扰乱“稳评”的行业秩序,不利于“稳评”事业的良性发展。因此,需调整“稳评”项目招标方式,加大对“稳评”的资金投入,不将“价低者得”作为唯一标准; 同时,加大对“稳评”从业人员的动态监管,对社会调查不充分的予以通报和处罚,对捏造、伪造调查数据的依法予以坚决查处、取缔,对不严格开展调查工作而严重误判风险、引发群体性事件等后果的,应依法追究其刑事责任。

第四,优化“稳评”项目评审专家学科背景。当前,各地区“稳评”评审专家专业构成及其风险认知水平参差不齐,制约了“稳评”的规范化和科学化发展。特别是一些中小城市、区县,科研资源不充分,“稳评”评审专家主要以当地政府职能部门人员构成。这部分人员由于长期在实践的一线,更多是靠经验决策。经验知识对“稳评”固然重要,但方法规范更为关键,可以在最大程度上减少评估过程中的随意性与主观性。换言之,经验知识与理论知识、科学方法需要结合,才能更好地推动“稳评”的科学化发展。因此,需优化评审专家的学科构成,在评审专家中引入社会风险治理方面的专家学者、政府中经验丰富的风险管理人员和高素质第三方评估人员,以加强对“稳评”方法规范性的把关。




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编辑:四川师范大学公共安全与应急研究院