编者按　2013年，清华大学文科资深教授，清华大学苏世民书院院长、清华大学公共管理学院教授、清华大学应急管理研究基地首席专家、清华大学工程科技战略研究院副院长、清华大学中国科技政策研究中心主任薛澜在《国家行政学院学报》上发表了题为《应急管理体系新挑战及其顶层设计》的文章，小编在此转载分享，以飨读者，以下是文章内容。

应急管理体系新挑战及其顶层设计

薛澜，刘冰

清华大学

【摘要】“一案三制”的核心框架全面推动了我国应急管理体系的建设。随着突发事件增多、复杂性加强,以及我国公共治理体系发展,现有应急管理体系面临一系列新挑战,必须尽快加强顶层设计,构建新一代具有中国特色的应急管理体系。

关键词：应急管理体系；顶层设计；关键问题

一、引言

应急管理体系是一个国家应对突发事件的理念、制度安排与各类资源的总和,其构成和演变决定了一个国家应对突发事件的能力和效率。2003年以来,我国逐步建立了以“一案三制”为基本框架的应急管理体系。“一案三制”抓住了应急管理中的核心要素,实现了应急管理决策和组织体系的重大创新,为应急管理工作提供了明确的行动指南,全面推动了我国应急管理体系建设。我国在2008年的政府工作报告中郑重宣布“全国应急管理体系基本建立”,标志着具有中国特色的现代应急管理体系实现了历史性的跨越,显著地提高了我国应对突发事件的能力和效率。“一案三制”完成了我国应急管理体系建设的顶层设计,具有高屋建瓴、总揽全局的重要意义,必将对今后应急管理体系的发展和完善产生深远影响。

2008年以后,我国应急管理面临的形势发生了重大变化:国民经济高速发展,行政体制不断改革,社会结构分化多元,利益格局重大调整,思想观念深刻变化。在这种背景下,突发公共事件频发,并且表现出高复合、易扩散、难应对的特征。而与这种严峻的形势极不相称的是：尽管应急管理领域中地方性的制度创新层出不穷,但是2008年以后国家层面的应急管理体系架构进入到一个平缓的发展阶段。“一案三制”所提出的各种要素均已实现,但是预案是否实用?体制是否合理?机制是否顺畅?法制是否到位?我国的应急管理体系建设按照“一案三制”的标准基本建成之后何去何从?现有的应急管理体系一方面成功应对了大部分重大突发公共事件,另一方面也暴露出应急主体错位、关系不顺、机制不畅等一系列结构性缺陷。这些结构性缺陷呼唤新一轮的顶层设计和模式重构,为新形势下的应急管理体系变革注入新的活力。

二、应急管理体系发展的新机遇和新挑战

（一）公共治理体系发生重大变化

应急管理体系是行政管理体系和公共治理体系的一部分。近年来,行政体制的“大部制”改革、社会主义市场经济的成熟与发展和公民社会的成长壮大已大大改变了我国的“政府—市场—社会”的结构,对应急管理体系的演变与发展产生了深刻的影响。

首先,行政管理体制中推动“大部制”改革。应急管理体系是行政管理体系的一部分,必然与我国行政管理体制改革保持一致。2008年以来,我国行政管理领域的重大举措是推行“大部制”改革。这一改革将深刻改变我国的权力结构体系和公共治理体系。大部制改革对应急管理体系发展而言机遇与挑战兼备。一方面,大部制为应急管理的综合协调提供了平台。另一方面,随着政府部门的撤并精简,单独成立综合应急职能部门的可能性越来越小。

其次,逐步完善的市场经济使得一些比较成熟的市场工具在公共治理中得到广泛运用。例如,保险是实现风险转移的一种市场机制,是一种个体或组织常用的风险管理手段。过去的十年是我国保险市场快速发展的十年。2000-2011年间,我国保险市场上的保费收入年均增长率为21.9%。2011年,全国共实现原保险保费收入14339.25亿元,保费规模是2000年的8.91倍。保险深度由2000年的1.6%提高到2011年的3.0%,保险密度从2000年的126.95元/人提高到2011年的1064.25元/人2007年开始,我国在农业生产领域推行政策性保险试点, 农业保险在抗灾救灾、恢复生产等环节中发挥了重要的经济补偿作用。此外,近年来应急产业快速发展,形成了防护产品、救援装备、预警设备、应急培训服务等为主体的产业体系。这些市场工具的应用给应急管理体系效率的提高带来了新的机遇。

第三,公民社会迅速成长壮大。新世纪以来,以公民为代表、以民间组织或社会组织为基础的公民社会系统迅速崛起。2000年,我国登记注册的社会组织共有21.1万个,到2010年增加到44.6万个，十年间翻了一番 ,我国公共治理格局开始由“大政府,小社会”向“大政府,大社会”转变。在一个市场经济和多元发展并存已经成为现实的中国,一些社会自治性组织为普通公众的利益诉求提供了通道,化解了非理性抗争的风险,缓解了政府作为社会矛盾和冲突唯一责任主体的巨大张力,构筑了和谐社会的坚实基础,也为应急管理工作的改善提供了新的思路。

（二）现有应急管理体系的局限性日益凸显

严峻的公共安全形势和变化的公共治理体系对应急管理提出了新的挑战,现有应急管理体系的局限性也日益凸显,特别突出地表现在以下方面:

第一,应急预案缺乏实用性。从预案体系的构建来看,不同层次和不同类型的预案应该发挥不同的指导功能。我国的应急预案从中央到基层、从总体到部门都参照固定的模版编制,“上下一般粗, 左右一样平”。应急预案的高度同质性与不同地区、不同领域突发事件的高度异质性极不相称。应急预案缺乏实用性反映出当前的应急预案体系的结构存在严重缺陷。

第二,《突发事件应对法》缺乏可操作性。作为治理紧急事件的综合性“基本法”,《突发事件应对法》由于其过强的原则性、抽象性以及法律体系的不完备性等原因,在现实中难以得到真正落实。应急主体不明确,缺乏清楚的授权,责任规定缺乏刚性,设定禁止性规范的比例非常小。

第三,应急管理机构行政权威不足。我国在各级政府设立的应急管理办公室是应急管理的具体办事机构,履行值守应急、信息汇总和综合协调职责。各级应急管理办公室并不掌握特定的应急资源,在非常态管理中协调同级部门存在困难,更加难以协调政府系统之外的各种应急力量。目前,应急管理办公室的规格和职能问题已经成为我国应急管理组织结构中最突出的问题。一些地方政府在实践中摸索出建立“应急管理委员会”的解决方案,由当地党、政、军领导人共同参与,采取非常设的形式,针对特定的突发事件在必要时召开议,实行一事一议,在党政军综合协调方面摸索出一种成功的模式。

（三）应急管理实践中滋生了“虚假治理”现象

应急管理体系的不完善为基层的制度创新留下了空间,同时也为实践中一些“潜规则”的滋生和蔓延提供了温床。部分“潜规则”往往以转移或免除责任为目标,将应急管理的责任转变为“击鼓传花”的游戏或某种权力博弈。这些潜规则是在制度空白的环境中出现的“逆向创新”,无益于化解风险、处置危机,是一种“虚假治理”的行为。其中的一个典型例子是“花钱买平安”。据财政预算, 2011年中国公共安全支出预算数为6244.21亿元,比上年执行数增长13.8%,占全年预算支出6.23%,略高于国防支出预算的6011.56亿元。这种权宜性的治理方式,不仅没有解决深层次的社会矛盾, 而且带来了诸多负面影响,扭曲了公众与政府的关系,破坏了社会的是非观、公正观等价值理念。同时,“花钱买平安”在操作的过程中具有主观性和随意性,由事件影响大小和政府官员的主观判断决定,“往往忽视、扭曲甚至排斥法律的作用”,必将引发社会公众对政府公信力和法律原则的质疑。

免除和推卸责任的各种“潜规则”还包括:(1)主要领导人现场指挥的“黄金法则”。受到媒体和社会情绪的影响,无论灾害大小,政府机构的主要领导人一律亲临现场指挥救援,形成了如果第一时间没有到现场,就要承担“行政不作为”责任的局面。但从应急管理的实践来看,主要领导人是否需要亲临现场指挥应该根据事件性质、影响范围、应对主体的应急能力而决定。(2)危机事件中必有政府官员撤职下台。行政问责成为平复公众情绪的“减压阀”,事实上,由于突发事件的复杂性和不确定性,政府官员在处理危机的过程中得失兼有是常态。应当实事求是,通过明确的权责规范、完备的调查程序对相关事件进行规范的问责。(3)由最后进入领导班子的干部负责生产安全和应急工作。这种分工模式的结果将一些缺乏应急管理经验的领导干部推向公共危机的风口浪尖, 既不利于领导干部的培养, 也不利于危机事件的处置应对。

三、应急管理体系顶层设计的几个关键问题

新形势下突发事件的新特征和现有的应急管理体系所暴露的局限性,要求实现应急管理体系新一轮的顶层设计和模式重构。

（一）理念问题：政府—市场—社会的定位及互动关系

近年来,我国政府“以人为本”的执政理念在应急管理工作中得到很好的体现,各级政府在应急和灾后恢复工作中投入了大量的资金和物资。但同时也出现了一种在应急管理中“大包大揽”的倾向,值得关注。面对重大自然灾害和其它重大突发事件,按照“一方有难,八方支援”的原则,发挥“举国体制”的优势,实现应急救援和灾后重建资源短时间的高度集中的应急模式,是社会主义制度优越性的集中体现,具有动员力度大、响应及时的优势。但是这种模式的负面效应也是显而易见的。“举国体制”一方面可能造成资源的浪费或不合理配置,另一方面也有可能使公众淡化自身防范风险、自救互救的意识,导致公众对政府存在一种高度的惯性依赖心理,当灾难突降,这种依赖心理更是无以复加。这种心理的产生有几个方面的原因：其一,除了政府,民众别无求助对象；其二,民众的自组织能力严重不足；其三,民众应急管理知识和能力的缺乏。这种现象的长期存在,不利于我们提高全社会应急管理工作的效率,最大限度降低突发事件给人民生命财产带来的损失。

在国家-社会协调治理成为公共治理的主要潮流中,应当明确政府和社会的分工,“政府主导”不等于“政府包揽”,在政府责任不应或无法覆盖的领域中,在政府作用低效率的领域中,应该充分发挥社会各方面的力量,鼓励市场组织和社会组织发挥作用。从根本上扭转“无限政府”的观念是设计下一代应急管理体系中应该考虑的首要问题。

（二）体制问题：应急管理组织体系中的横向关系和纵向关系

从体制角度来讲,我国的确需要建立一个更具有权威的组织机构将应急管理宏观决策方面的工作统筹起来。建立“国家应急管理委员会”或“国家安全委员会”是一种可供选择的方案,但问题的关键不在于是否需要重新设立新的管理机构,而在于根据应对突发事件的需求,将与应急管理相关的各种功能和工作内容设定清楚。当前,国务院和党中央层面履行应急管理功能的各种委员会、指挥部等跨部门议事协调机构多达数十个,如果不将这些机构的职能梳理清楚就设立新的综合协调机构,无异于进一步加重了现有应急管理体系的负担。

应该明确的是,国家层面的组织架构和省市地方的组织机构可以且应该有所不同。县市等基层政府往往直面各种突发事件,处在应急管理第一线,比较适合党政军一体的联合委员会形式,由地方党政领导牵头,平时监督,战时决策。而按照“属地为主”的处置原则,国家和省级政府在大多数突发事件中并不一定事必躬亲。

在中央和地方的关系上必须坚持发挥地方政府的重要作用。属地管理体制是一项基础性制度。除特殊情况外,上级政府只有在得到地方政府的请求后方能介入。即使是特别重大的危机,由中央派人或组织专门机关进行直接指挥和协调,也要充分尊重所在地政府。与此相适应, 需要有一个约束地方政府过度依赖上级政府援助的机制。在地方的中央企业事业单位发生公共危机,应该建立以地方政府为主负责应急管理处置、中央部门予以支持、援助的组织协调体制。也就是说,危机状态下,地方政府及应急管理机构对公共危机实施管理,对危机处理负主要责任,必要时可以接管中央单位的应急管理权。在地方政府之间的应急联动方面可以探索全新的实践方式,比如对地方政府之间的互助互济行为实行记分制,建立跨地区应急响应和联动的激励机制。

（三）机制问题：应急管理体系的运行效率

1.风险管理机制。

新一代应急管理体系应通过各种运行机制从根本上克服“重处置, 轻预防”的弊病, 注重风险管理,推动应急管理“关口前移”,从当前侧重对突发事件的管理到对事件和风险并重的管理,在此基础上实现应急管理工作从事后被动型到事前主动型的积极转变。这种转变要求在风险管理和应急管理中合理地配置公共应急资源。如何对不同风险进行排序,从而使得资源更加有效地使用;如何更有效地去使用应急资源,这些都是我们应该前进的方向。在全过程的应急管理过程中,善后管理是新一轮的风险管理的开端,应通过调查评估机制、学习机制等进一步提升风险管理水平。在灾后重建的过程中,同样要按照政府“有限责任”的原则, 防止“财政兜底”,鼓励公众在自救、自建的过程中强化风险意识,将风险防范内化为公民自身的意识。

2.平战转换机制。

当前的平战转换机制不顺是响应缓慢、应对滞后的主要原因。这是由于应急状态的进入和退出还缺乏明确的操作依据。《突发事件应对法》应尽快赋予地方政府宣布紧急状态的权力,使其运行能转入应急状态,同时明确规定公民、企业等各类应急主体在紧急状态或应急状态下的权利和义务。

3.信息沟通机制。

信息为排查和防范风险提供依据,为研判危机情势提供材料,对快速积极的风险防范和应急响应至关重要。目前的信息管理体制基本是复制于行政管理体制,逐级管理、对上负责、共享性低,由高层决定是否决定发布,信息出现延迟。这种体制与应急管理的要求不合,是发生信息瞒报、缓报、漏报现象的体制性原因。在体制上实现权力下移、属地为主应急管理模式之后, 信息报送程序应避免单一的科层制层层上报,鼓励扁平化、即时、多元的信息沟通渠道。

4.行政问责机制。

问责机制对权力运行过程和结果进行约束和监督,是保证应急管理目标实现的一种重要机制。行政问责以明确的指向、刚性的措施、有效的手段、快速的反应来监督和约束政府的权力,有效防止突发事件应对中的“行政不作为”或“行政不当”。在《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,在必须问责的7种具体情形中,至少有4种和突发事件或应急管理直接相关,被许多媒体称之为“问责风暴”。问责制度是政府官员做出应急决策的重要约束条件。成熟的问责制不是单独的、孤立的存在的,而应该与授权与责任赋予机制、事件调查评估机制相互衔接,共同构成对应急管理绩效考察的整体框架。同时,与“关口前移”的要求相适应,突发事件中的行政问责应当激励官员主动解决潜在风险,把关注点从关注具体处置过程和处置人的行为推进到关注政策、制度、结构、价值等深层次问题。

（四）工具问题：应急管理的政策工具选择

在应急管理的各个阶段,政府总是需要通过一定的政策工具实现应急管理的政策目标。当前,这种政策工具以单一的行政命令为主,这是与“政府主导”的应急管理模式相适应的。随着政府在应急管理中的“无限责任”收缩为“有限责任”,如同其他领域的公共治理一样,政府的角色由“划桨”转化为“掌舵”,需要运用多种政策工具间接地调节市场行为和社会行为,凝聚市场和社会的力量为应急管理服务。

在依法治国的社会中,法律手段是应对突发公共事件最基本、最主要的手段,也是建设法治政府的必然要求。由于我国《突发事件应对法》缺乏可操作性,使得当前的应急管理实践中出现了应急预案的作用远远大于法律法规的现象,必须尽快建立和完善应急管理法律体系。

应急管理的过程中,政府还应该为充分地发挥市场作为一种政策工具的作用,保证应急管理目标的实现提供保障。市场在发展应急产业,提升应急装备能力方面具有重要作用。同时,政府还应该将市场机制作为一种有效的政策工具,推动物资储备、生产能力储备等在应急管理的不同环节、不同领域、不同地区进行有效的资源配置。

提升我国公众的风险意识需要借助广泛的宣传教育。我国传统文化中孕育了“居安思危,思则有备,有备无患”的风险防范理念,应该在实践中大力弘扬。还应鼓励日益壮大的社会组织向普通公众传播和普及风险防范意识,培养自救、互救能力,彻底改变我国应急管理过度依赖政府的局面。

四、结语

综上所述,我国当前的公共安全和应急管理的形势依然严峻,现有的应急管理体系在应急管理实践中暴露出一系列结构性缺陷,必须通过自上而下的顶层设计加以完善和提升。应急管理体系的顶层设计是一个重要的系统工程,在实现路径和战略上要作出审慎安排。

首先,应急管理体系的改革和重构宜分步进行。应针对现实中的薄弱环节制定一个国家层面的应急管理体系建设总体方案,并分解为阶段性发展任务,纳入到社会经济发展的五年规划之中。最后细化为年度推进方案,明确具体的指标,在工作中稳步推进。争取通过十到二十年的时间建成比较完善的具有中国特色的应急管理体系,使得社会风险总体降低,应急能力全面提升。

其次,鼓励社会创新,鼓励地方采取多种方式完善应急管理方式。前一个阶段的实践表明,基层应急主体处于应急管理的第一线,最有可能针对具体的突发事件产生制度创新, 应建立具有弹性学习能力的应急管理体系,及时吸纳地方和基层的应急管理经验。

最后,特别需要强调的是,应急管理体系只是一个国家行政管理体系的一部分,随着国家政治、经济环境的不断变化调整,国家应急管理体系的变革与创新也将是永恒的。