编者按　2020年3月，四川师范大学公共安全与应急研究院罗宏森等在《城市与减灾》杂志上发表了题为《疫情期间的一线防控和基层治理》的文章，小编在此转载分享，以飨读者，以下是文章内容。

疫情期间的一线防控和基层治理

罗宏森 王俊雅 潘宏杰 梁舒心

四川师范大学公共安全与应急研究院

一、引言

自新冠肺炎疫情爆发以来，全国各地认真按照党中央国务院的部署，严格落实各项防控措施，通过采取联防联控、群防群治等工作，全国疫情防控取得了显著成效。

在这场战疫中，疫情防控工作也是对基层治理能力的一次实战检验。基层作为疫情防控的第一线，充分发挥了其作为社会治理的基础性支撑作用，坚守防控一线的广大基层工作者，付出了艰苦的努力，为维护社会稳定、防止疫情蔓延扩散做出应有贡献，展现出的奉献精神令人感佩，但同时也暴露出了一些不足和短板。通过这次疫情防控阻击战，分析和总结基层治理方面存在的问题，将对提高和改进基层治理水平具有现实意义。

二、基层治理的困境

基层作为应急管理工作的主战场，是应急管理工作中的重中之重，但我国应急管理体系还未延伸到社区、村镇（乡）和家庭，“最后一公里”尚未打通。所以在这场全民战“疫”斗争中，基层治理暴露出了种种问题，值得思考。

（一）基层干部极度短缺

“上头千根线、基层一根针”，各级政府的命令、动员、统计都要基层去落实，占人数明显优势的各上级部门只管发文、开会、督促，基层干部去逐一执行落实，形成了张嘴的多干活的少的工作局面，使得基层工作开展起来人手严重不足，基层工作量远大于实际承受的能力，工作效果可想而知。

（二）基层干部专业化程度低

老龄化、非专业化现象严重，优秀基层干部流失，队伍不稳定，大部分属于应届大学毕业生，缺乏处理基层事务的经验。在社会高速发展的新形势下，人民群众的需求趋向多元化、复杂化，现有基层管理者专业化程度已不能满足当前人民群众对基层服务与管理专业化的新标准、新要求。

（三）基层应急物资不足

疫情期间，大量物资先运往市区，然后再分层下拨，基层收到的各种物资往往相对短缺。在救援物资、防护物资缺乏的工作条件下，大多干部赤膊上阵，又加上劳累过度，大大增加了疫情风险。民众所需口罩、消毒水、检测试剂的短缺同样反映出基层应急物资的匮乏。

（四）考核体系有待完善

工作层层上报、层层审批、层层推卸、不敢拍板，问题出在哪里？一是上级权利得到了认可，眼里有领导，因为上级具有对下级的考核评价权，二是若下级擅自行动不但要承担风险和责任，还有可能因无视领导影响自己的考核，形成等待上级进一步指示的局面。

这种上级评价下级，下级评价下下级，以此类推的考核体系，使得工作不断下移，层层加码，层层打折，层层弱化，导致被动应对现象突出。另外考核要求的痕迹管理、表格化管理问题严重，注重工作痕迹而忽略工作效果，看似轰轰烈烈，实际上没有效果。

（五）基层问责缺乏科学性

在这次疫情中，不少政府官员被免职降级，这在一方面起到了警示作用，另一方面也平复了公众的情绪。实际上，由于突发事件具有复杂性和不确定性，基层官员在应对过程中得失兼有是常态。在无限追责的形势下，不管基层干部如何做，都避免不了被追责的命运，这就给基层干部造成怠政的心态，认为花再大力气做工作、搞创新都是徒劳，还不如形式应付，把表面功夫做好做足。

（六）基层法制遭受破坏

直面“最后一公里”，乱象丛生：不让下班的医护人员回家，手持外地身份证被拦在小区外，甚至出现罚款、强制“学习”现象。从法律角度来讲，不仅剥夺公民居住权，甚至上升到侵害人权的地步。对于基层管理者来讲，拿着鸡毛当令箭，为了疫情防控，出现了过激的行为，凌驾于法律之上。对于居民来讲，被如此管控，会产生对立的情绪，从而演化成逆反心理，这种心理无疑会对管控造成更大的麻烦。对于旁观者来讲，甚至有人会说“非常时期，非常手段”“疫情当前，还讲什么法律”。种种心理和行为使得基层在疫情防控过程中出现了大量的违法行为，阻碍了我国的法制建设。

（七）民众科学素养不足

民众的科学素养不足，忧患意识和自我保护意识有待加强，暴露出社会公德、社会秩序和法制观念缺失等问题。比如：在人员摸排过程中个别民众故意隐瞒其行程和人员接触史，不配合防疫部门的工作，擅自封闭、堵塞小区单元门不让医生进出；不少老年人在疫情初期不够重视，拒绝佩戴口罩，甚至对于子女的劝告不以为意，导致不少地方都出现了聚集性发病。

（八）民众心理健康难保障

疫情危机发生以来，大量的疫情相关新闻、信息冲击民众心理，同时采取的居家隔离、社区封闭式等措施也在一定程度上加剧了民众心理的负面情绪。焦虑、紧张、恐惧、抑郁等心理负面情绪将直接影响民众身体健康，对抗击疫情极为不利。然而基层防疫往往着重于防疫相关措施条款的落实，忽视了民众心理健康对防疫工作的影响。同时，心理健康问题是民众隐私，有时民众也难以自我察觉，基层防疫工作者更加难以采取有效的干预措施。

三、在疫情防控中的冷静思考

（一）理性的声音应是网络的最强音

疫情公布后，网民对湖北省、武汉市两级政府责备、质疑和谩骂，其实在人手极度短缺、防护物资严重不足的工作条件下，出现应对不当和处置乱象应给予理性分析。在此情况下绝大部分干部非常辛苦，可以说超出了应对能力的极限，多地基层干部以身殉职。如果网民用献计献策、贡献力量、共度难关的理性思维代替一味的谩骂和责备，对战胜疫情意义很大，如果大家挺身而出做有力助手和后备军，将更有利于战胜疫情。湖北省各级人民政府出现的问题远不是一个团体的局部问题，应该从社会治理的角度进行整体思考。

还记得双黄连口服液抢购大战吗？如果信息来源单位能理性分析信息报道后可能的舆情效果和民众的反应，还会报道吗？如果信息发布者有一定的医学常识和科学素养，进行理性分析，还会发布吗？如果民众冷静思考，还会去抢购吗？笔者认为，相关部门要高度重视网络舆情的工作，对于网络言论信息要有一定的敏感度，在谣言出现的瞬间就掐断传播途径，而不是等到谣言发酵之后再进行核实辟谣。个人则要对此类信息进行理性的思考，不造谣，不传谣，不信谣。

此外针对信息传播中情绪太过激烈，浮躁、混乱、跟风，思考太浅，总觉得这里不对，那里不对，矛头一个接着一个的现象，要对信息进行分类管理，及时查证处理，并确保官方媒介发布的官方消息及时传达到民众身边去，及时解答公众疑虑，避免负面情绪的进一步扩散，确保疫情防控工作顺利进行。

（二）制度为什么始终落不了地

疫情发生后，人们往往会进行深刻反思，吸取经验教训，提出应对措施，可是回过头来发现，问题还是那些问题，对策还是那些对策，不断的重复，非典至今，出现的问题大同小异。比如应急体系不健全，应急预案不细、不实，应急储备不充足等等。相应地，改进之策也无非是完善体系，强化应急预案，加大物资储备等老生常谈的内容，简单而正确，但并不能解决实际问题。下一次突发事件发生，很可能同样的问题又出来了。比如SARS疫情过后，我国建立了一个专门监测传染病与突发公共卫生事件的网络系统。该系统的特点是“横向到边，纵向到底”，一旦出现传染性病例，乡镇医院也可以登录系统进行报告。但事与愿违，实际运用过程中效果并不理想。

笔者认为措施的可达性不足是其主因。这套系统是否与基层能力吻合，是否有专人负责，管理流程是否到位，管理职责、考核标准是否到位？制定者提出的措施往往比较全面，高大上，让执行者高不可攀，制度缺乏深度调研，不符合当前的具体情况，缺乏与执行者的有效沟通，与执行能力不匹配，缺乏具体的实施细则，缺乏对结果的预判，而往往要求立竿见影。笔者以为一旦发现问题就必须要有一环套一环的落地思维来解决问题，要切合实际，明确建设期限，验收标准，责任人和考核标准，先把最主要的、结构性的、基础性的落地，打好基础，一步一步坚持不懈的推进，不然问题永远存在。

(三）树立有限应对的思想

人类发展史就是与各类灾害抗争的历史，而且从来没有失败过，只是付出的代价不同而已。疫情爆发之后，专家学者建议要强化物资储备，加强避难场所建设，提高医院标准等等，这些建议无可厚非。但笔者认为，我们需要树立有限应对的思想，因为人类不可能进行无限高的安全保障，备灾工作通常是根据灾害风险水平的高低、可接受的灾害损失、经济能力等因素综合考虑的科学决策，应该是基于当前认识水平的最佳方案，例如物资储备的数量，避难场所建设的数量，预计应对灾害的规模等，总是有个数量限制。因此，在灾难袭来时，我们充分考虑备灾规模，树立有限应对的意识。

生命高于一切，是安全工作者一生的追求，也是人们的愿望。决策者需根据经济水平和社会要求，评估极限应对能力，充分做好应对风险的规划，科学确定应对策略和物资储备规模，做好最周密的安排，做出最大的努力；当灾情超出预计规模时，应当在规划之前就给出应对思路，而不至于在应对时迷失方向。因客观原因未能完美的，应给予宽容。

四、总体建议

（一）加强基层队伍建设

基层干部队伍短缺，是长期存在的问题。笔者建议，缩减干部等级，简化治理层级，加大基层干部的扶持力度，吸引优秀人才扎根基层，完善队伍的轮换制度，解决基础干部不足的问题。改革干部选拔制度，让那些作风正派、敢作为、敢担当、甘于奉献的干部得到重用。加强对基层干部传统文化教育，树立高尚的道德情操和精神追求。

（二）提升民众素养

加强公共卫生、应急知识、科学素

养提升教育。加大传统文化、精神文明、道德情操、奉献精神方面的宣传教育，弘扬正气、正文化。鼓励志愿者，公益组织加入社会治理体系。加强民众心理健康韧性，在社会环境的塑造中，注重通过各途径促进家庭关系融洽，营造积极的学习氛围、工作氛围，和谐的社会氛围，增强民众的心理安全感和归属感。

（三）完善基层应急体系

理清横向纵向工作关系，建立全覆盖，横向到边、到所有行业的委办局，纵向到底、到社区村组、联动到物业的横向纵向协作机制，实现重大突发公共事件响应时全覆盖、指挥调度全覆盖、无死角，实现信息共享、资源共享、协同作战。根据基层具体情况，储备应有规模的物资和建立迅速调度的工作机制。全面推动基层应急机构及其管理能力标准化、规范化。

（四）管理制度的修订

在满足基本要求的前提下，仅仅把能够达到的要求列入制度，并且与执行者充分沟通后严格执行，培养工作习惯，树立制度的权威性，营造坚持执行的工作氛围，逐步提高要求，持续改进。当大多数人都无法达到的时候，与其花精力做表面文章，还不如降低要求，真实的完成。从制度上让职责和权利对等起来，让干部在工作中找到动力。

（五）改革考核体系

转变理念，改变上级评价下级的唯一方式，考核标准更客观，更容易量化，弱化上级对考核结果的主观影响，可以让第三方机构考核，也可以跨区域考核，还可以让民众考核，或者特派工作组考核，彻底解决这个问题。

（六）加强网络舆情管理

完善、健全网络舆情引导的相关法律法规体系。全面结合网络发展的实际情况，细化需要规范、引导的网络信息事项。将不良网络言行和正常网络行为区分开来，规范网民行为。对那些恶意造谣诽谤的,有任何目的散布虚假信息的不法行为严厉打击管制或惩处。要加强网络技术方面的创新和改进，在众多自媒体平台中赢得舆论导向主动权。

（七）加强法制建设

加强针对基层管理人员和普通群众的法治思维培养和法律知识宣传工作。法制思维是长期锻炼运用形成的习惯性思维，我国是法治国家，公民更应该以法律为基础实现自身的权利，维护自身的利益。只有以法律为基础，才能实现有效的疫情防控而避免事态的恶化。同时在执法过程中注意艺术执法，人性执法，营造和谐社会。